Par Antoine Fleury
Antoine Fleury est historien, professeur émerite de l’université de Genève, spécialiste de l’histoire des relations internationales et de la politique étrangère de la Suisse.


Antoine Fleury est certainement la référence en ce qui concerne l’humanitaire et la diplomatie de l’histoire Suisse/SGm. cf

La Suisse et la Deuxième Guerre mondiale:
de l'action humanitaire à la solidarité internationale

Nous n'avons pas l'intention ici de dresser un inventaire détaillé ni même de procéder à une analyse de l'activité humanitaire effectuée par la Suisse pendant la Deuxième Guerre mondiale. Cela nous conduirait trop loin. En revanche, nous nous proposons d'exposer comment au sein de l'administration fédérale elle-même on a pris conscience de la portée politique des actions humanitaires que la Suisse a été amenée à entreprendre et à élargir au fur et à mesure que la guerre se prolongeait et s'étendait. Nous avions déjà suggéré ailleurs l'ambiguïté d'une action humanitaire si elle est motivée par des arrière-pensées politiques par rapport à une mission humanitaire qui correspondrait aux valeurs et aux représentations morales qui s'y rattachent aux yeux du peuple Suisse.

La diversité des activités humanitaires et l'importance croissante des mises à dis¬position de ressources humaines, matérielles, techniques, logistiques et financières durant le dernier conflit mondial vont procurer à la Suisse une position tout à fait exceptionnelle par rapport aux belligérants de quelque côté qu'ils soient. Aux traditionnelles activités déployées par le Comité international de la Croix-Rouge et par la Croix-Rouge Suisse se sont ajoutées les obligations humanitaires de tous ordres liés aux 43 mandats de protection des intérêts étrangers qui ont été confiés par les Etats belligérants entre 1939 et 1945; il faut aussi mentionner les charges à l'égard des soldats de nombreuses nationalités réfugiés, et internés militaires ou à l'égard des réfugiés de tous ordres .

S'il est évident qu'une part importante des actions humanitaires sont inspirées par des obligations traditionnelles de charité et assumées par des organisations et des personnes privées, une part de plus en plus considérable incombe en quelque sorte à l'Etat fédéral du fait de missions qui lui sont confiées en tant qu'Etat neutre: in¬ter¬nés, missions médicales mixtes, intérêts étrangers.

Rétrospectivement, on peut être surpris du temps qu'il a fallu aux autorités fédérales pour prendre conscience de la nécessité d'une coordination entre toutes ces activités. Dans un premier temps, devant les sollicitations croissantes émanant des pays en guerre, il s'agit non pas de coordonner - ce qui implique d'une certaine manière de diriger et de financer -, mais simplement d'abord d'avoir une vue d'ensemble.

Ce n'est qu'en janvier 1942 que le Conseiller fédéral Pilet-Golaz propose d'instituer "une sorte de délégation pour les œuvres d'entraide internationale". Celle-ci "aurait pour tâche d'assurer la liaison entre le chef du Département poli-tique, d'une part et, d'autre part, toute une série d'institutions, telles que le Comité international de la Croix-Rouge, la Croix-Rouge suisse, le Comité pour les œuvres de secours, le Comité qui vient de se constituer pour l'hospitalisation des enfants, la Division des intérêts étrangers", etc. .

Or, si jusqu'ici les activités entreprises et envisagées relèvent de la charité du peuple suisse, les responsables des organisations humanitaires, conscients de l'immensité des tâches qui les attendent et qu'ils proposent d'assumer, soulèvent la question d'une aide éventuelle de la Confédération "lorsque la générosité de notre population commencera à donner des signes de fatigue" . Lors de son entre¬tien avec le Président et le Médecin-chef de la Croix-Rouge suisse, le Conseiller fédéral Pilet-Golaz émet spontanément la suggestion que le rôle du Conseil fédéral devrait "être quelque chose comme celui d'un garant".

A peine quinze jours après cet échange de points de vue, le Conseil fédéral procède à la création d'une "délégation aux œuvres d'entraide internationale" qui sera chargée de coordonner les diverses actions de caractère humanitaire. A la recherche d'une personne compétente, il demande au CICR de mettre à disposition l'un de ses membres, Edouard de Haller, qui sera assisté de deux ou trois personnes mises à disposition par le Département politique fédéral .

Les activités du nouveau "Délégué du Conseil fédéral aux œuvres d'entraide internationale" - dépendant directement du Chef du Département politique - allait impliquer une collaboration plus étroite entre le Conseil fédéral et le CICR . Faut-il rappeler que depuis le début de la guerre, la Confédération n'avait apporté qu'un soutien financier très modeste à l'institution genevoise, par un versement le 5 septembre 1939, de 200'000 Frs. Le second verse¬ment n'aura lieu qu'en mai 1942, d'un montant de 3 millions .

Certes d'autres prestations ont été fournies par les autorités fédérales et genevoises - canton et ville - sous forme de prise en charge des loyers, des frais de port et de transport.

Mais d'une façon générale, il convient de reconnaître que la coordination a toujours été difficile entre les divers comités et les instances fédérales du fait notamment que les actions ponctuelles entreprises et les services spécifiques assumés concernaient des cas presque toujours particuliers et différents.

Dans ces conditions, il n'est pas approprié de parler d'une politique humanitaire qui aurait été au service d'une politique globale. Cela ne veut pas dire non plus que dans son appui à certaines actions - missions sanitaires et médicales sur le Front de l'Est, en Grèce, délégations médicales mixtes, hospitalisations de militaires blessés et d'enfants victimes des combats - le gouvernement fédéral n'ait pas invoqué des arguments politiques; mais ceux-ci n'ont pas été déterminants. On est en effet, conscient à Berne qu'une trop visible instrumentalisation des activités humanitaires peut engendrer des difficultés contraires à la politique affirmée de neutralité et d'impartialité.

En tout cas, la mise sur pied de missions sanitaires d'abord destinés au front germano-russe, puis en Grèce et souhaitée ailleurs avait fait apparaître les risques d'une récupération politique. A partir du moment où des milieux privés prirent l'initiative d'envoyer une mission sanitaire sur le front de l'Est du côté allemand en été 1941, le Conseil fédéral se devait d'encourager l'envoi d'une mission en Grèce pour fournir des soins appropriés aux blessés de guerre grecs. A ses yeux, il s'agissait à tout prix d'équilibrer les prestations humanitaires de la Suisse.

En effet, si le Conseil fédéral a dû résister aux sollicitations allemandes à prendre sa part dans l'effort entrepris par l'Allemagne pour créer une Nouvelle Europe, à faire montre "volontaire¬ment" - comme on le souhaitait à Berlin - de sa "solidarité" , il a pu se prévaloir que les missions médicales mises sur pied étaient suffisantes pour démontrer la disponibilité de la Suisse à secourir les victimes directes de la guerre selon une me¬sure conforme à ses traditions et sans contrevenir à la politique de neutralité.

Cependant, ce type d'activités jouissant de la collaboration de services officiels compétents de l'Armée suisse: mise à disposition de médecins et infirmiers militaires, congés militaires etc. n'étaient pas sans préoccuper le Département politique sur les interprétations contradictoires auxquelles elles pouvaient donner lieu que ce soit à Berlin, en Suisse même ou du côté des Puissances alliées.

Face au conflit qui se prolonge, le principe que l'on ne cesse d'affirmer à Berne, c'est celui de l'aide aux victimes des guerres de quelque pays qu'elles soient; cependant la priorité qui s'impose c'est de fournir une assistance aux populations des pays voisins. La notion de solidarité qui s'affirme ici concerne la dimension stric¬tement humaine et notamment sous l'angle charitable, voire strictement médical. C'est le côté "Bon Samaritain" des Suisses. En revanche, vers la fin de la guerre, la question qui se pose est autre, il s'agit de faire montre de solidarité avec les peuples en guerre qui luttent pour leur liberté et leur reconstruction.

Dès le début 1944, on se place dans la perspective d'assurer la participation de la Suisse à des actions de secours et de reconstruction dans les régions dévastées par la guerre; cette participation doit prendre la forme du désintéressement, exprimant la solidarité profonde du peuple suisse:

"L'action devrait apparaître comme l'accomplissement d'un devoir, l'acquittement d'une dette, et non comme une occasion de susciter de la part des bénéficiaires ou de tiers, l'exaltation de nos devoirs" écrit Pilet-Golaz dans une proposition d'action qu'il soumet au Conseil fédéral le 14 février 1944 . Tôt ou tard, déclare-t-il la solidarité pratiquée par la Suisse devra être universelle, donc se rattacher à une organisation humanitaire telle que l'UNRRA; mais tant que les hostilités se poursuivent, elle doit éviter à ce que son œuvre humanitaire ne soit récupérée par l'un des belligérants. Le chef de la diplomatie suisse se hasardera même à évoquer publique¬ment au comptoir suisse à Lausanne , le 14 septembre 1944 la compatibilité entre la neutralité et la "solidarité internationale" . A ses yeux, c'était un élargissement des tâches du Délégué aux œuvres d'entraide internationale qu'il fallait mettre en place afin de coordonner les initiatives et les actions de secours et de reconstruction des pays dévastés.

Une année plus tard, le successeur de Pilet-Golaz à la tête de la diplomatie suisse, Max Petitpierre, confirmera une sorte de corrélation entre la sauvegarde de la neutralité et la possibilité de l'action humanitaire:

"Le peuple suisse est en outre convaincu, en se fondant sur l'expérience, que son statut de neutralité dans les périodes de guerre, grâce aux actions qu'il rend possibles, lui permet de manifester d'une façon plus efficace sa solidarité avec les autres peuples et de rendre plus de services à la cause de l'humanité que s'il abandonnait le statut pour s'associer lui-même à un groupe de belligérants" .

Il s'agit bien ici d'une prise en compte de l’œuvre humanitaire à la fois comme argument pour justifier à l'issue de la guerre la politique de neutralité et pour en assurer le maintien par rapport aux critiques dont elle est l'objet de la part de certaines puissances victorieuses .

C'est dans ce contexte où le principe de la neutralité contesté parallèlement aux cri¬tiques adressées au sujet d'une politique de compromission avec les puissances de l'Axe pendant la guerre - que l'on tente de recueillir au sein de l'administration fédérale toutes les données relatives à l’œuvre humanitaire ou à l'action de solidarité internationale. Il s'agit éventuellement de les faire valoir auprès des puissances; mais l'attitude qui l'em¬porte c'est de refuser d'en faire étalage; on les garde donc confidentiellement ! Il y a manifestement une pudeur traditionnelle que l'on perçoit dans la manière dont l'administration prépare cette documentation à la-quelle on pourrait en der¬nier ressort recourir pour contrer certaines attaques pa¬rues dans la presse étrangère sur les "Suisses profiteurs de guerre".

Même un personnage aussi peu chauvin qu'un Rappard, agacé et inquiet à la fois par les tentatives des Etats-Unis de "pressurer les neutres" et la Suisse en particulier, propose, à la veille des négociations auxquelles la Suisse est convoquée à Washington, d'exposer aux Américains

"que la seconde guerre mondiale, dont nul ne saurait assurément accuser notre pays, a été pour lui et pour ses finances publiques et privées un désastre et nullement une contrainte. Si grâce à sa neutralité traditionnelle et à son effort militaire, cette guerre a été aussi pour lui l'occasion de rendre des services à la communauté internationale et notamment aux victimes des agresseurs, il ne songe pas à en tirer la moindre gloire, mais il ne croit pas avoir à s'en excuser. Et si, épargnée par les dévastations de la guerre et libérée de la contrainte nazie par la victoire des alliés, la Suisse pouvait apporter à la reconstruction du monde une contribution disproportionnée à ses faibles ressources, elle en serait particulière¬ment heureuse. Mais sa dignité et ses traditions séculaires lui commandent d'offrir une telle contribution en pays libre et non pas en satellite tributaire des vainqueurs" .

On sait à quelle pression les délégués suisses lors des négociations de Washington en avril-mai 1946, ont été soumis et ont dû, contrairement aux conseils de Rappard, accepter des atteintes à la neutralité et au droit international, dans le compromis signé avec les puissances alliées .

On a vu que la Suisse s'était préparée activement à entreprendre par elle-même des actions de solidarité en faveur des victimes de la guerre et de la reconstruction des régions dévastées; à l'issue des négociations de Washington, elle s'en sort sous une forme relativement élégante, puisqu'elle accepte non pas de payer des "réparations" aux alliés qui n'ont aucune légitimité à exiger une contribution de cette sorte, mais de mettre à leur disposition des sommes convenues prélevées sur les avoirs allemands en Suisse, comme marque de solidarité ou comme il est écrit parce que le gouvernement fédéral est "désireux de contribuer pour sa part à la pacification et à la reconstruction de l'Europe y compris le ravitaillement des contrées dévastées" .

Certes, contrairement aux activités humanitaires ou de solidarité développées traditionnellement par la Suisse, les conditions de la manifestation de la solidarité déclarée par la Suisse lui ont été imposées par les Puissances alliées. Mais, sur le plan moral, la Suisse reste fidèle à elle-même, en ayant en quelque sorte imposé aux Alliés l'affectation des sources prélevées sur les fonds allemands en Suisse - y com¬pris sur l'or acheté par la Suisse au Reich dont les Alliés exigent la restitution - à des actions de reconstruction et de ravitaillement des pays dévastés.

Par cette exigence, la Suisse veut démontrer qu'elle peut par elle-même contribuer beaucoup plus efficacement avec actions de secours aux populations ravagées et meurtries par la guerre et aux projets de reconstruction, que si elle y est contrainte.

C'est dans ce contexte où elle doit à la fois se justifier de son attitude passée, qui lui a permis d'échapper aux dévastations de la guerre, et démontrer sa détermina-tion et ses capacités à fournir des secours appréciables et des ressources utiles à la reconstruction que des bilans vont être successivement établis au sein du Département politique fédéral.

En plus de la mise en œuvre du Don Suisse en décembre 1944, dans une perspective strictement humanitaire - qui distribua des aides les plus diverses aux victimes de la guerre pour plus de 200 Mio de francs suisses jusqu'en 1948 - c'est toute une panoplie d'actions de secours, de soutien et d'aide au relèvement économique qui ont été entreprises au titre de la solidarité internationale.

D'où l'intérêt que nous avons trouvé à reproduire l'un des nombreux tableaux établis par l'administration fédérale qui tente de recenser les activités et les contributions suisses. Nous avons retenu le tableau transmis le 12 mai 1949 aux légations et consulats suisses à l'étranger, destiné à leur permettre de rectifier si nécessaire les informations erronées qui circulent à propos du rôle de la Suisse durant le dernier conflit mondial.

Le tableau est intéressant dans la mesure où il est établi après la clôture de l'organisation du Don Suisse, dont certaines activités ont été confiées à la nouvelle organisation faîtière créée en été 1947 d'Aide suisse à l'Europe qui regroupe elle-même 22 organisations caritatives du pays.

Dépenses encourues par la Suisse en faveur des pays victimes de la guerre

I. Moyens mis à disposition par l'Etat:
A. A fonds perdus:
Croix-Rouge Suisse et
Croix-Rouge Suisse, secours aux enfants Frs. 2'500'000.-
Don Suisse pour les victimes de la guerre Frs. 153'000'000.-
Réfugiés civils Frs. 120'000'000.-
Comité international de la Croix-Rouge Frs. 18'200'000.-
Comité Intergouvernemental pour les réfugiés Frs. 2'000'000.-
Organisation Internationale pour les réfugiés Frs. 8'480'000.-
Fonds International de Secours à l'Enfance Frs. 3'000'000.-
Oeuvres d'entraide diverses Frs. 4'130'000.-
Franchise de transport Frs. 38'000'000.-

B. Avances:
Internés militaires Frs. 213'000'000.-
Divers Frs. 10'700'000.-

II. Moyens mis à disposition par la générosité privée (collectes, etc.):
Croix-Rouge Suisse et
Croix-Rouge Suisse, Secours aux Enfants Frs. 135'000'000.-
Don Suisse pour les victimes de la guerre Frs. 51'180'000.-
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Report Frs. 759'190'000.-
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Différentes oeuvres privées:
Aide suisse à l'Europe
Union suisse de charité
Entr'aide protestante
Centrale sanitaire suisse
Oeuvre suisse d'entraide ouvrière
Village d'enfants "Pestalozzi"
Action "Zürich hilft Wien"
"Hilfswerk für deutsche Notgebiete"
Parrainages de villes et communes
Furniture for England Fund, etc. Frs. 78'000'000.-
Office central pour les réfugiés Frs. 76'000'000.-
Comité international de la Croix-Rouge Frs. 30'000'000.-
Secours individuels (colis de secours) Frs. 250'000'000.-
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Report Frs. 1'193'190'000.-
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De ce tableau, il ressort clairement qu'il s'agit de contributions aux activités strictement humanitaires, dont certaines vont naturellement se poursuivre au-delà de 1948, notamment en collaboration avec les organisations humanitaires mises en place par les Nations Unies qu'il s'agisse de l'organisation internationale des Réfugiés à laquelle la Suisse adhère en mars 1949 ou de l'UNICEF (Fonds international de Secours à l'Enfance des Nations Unies) au sein de laquelle la Suisse joue un rôle important au point que le directeur des services européens du Fonds a signalé lors d'une conférence de presse tenue à Paris, au printemps 1949, que "la contribution du peuple suisse... a été l'un des exemples les plus encourageants de la coopération et de la générosité internationales" .

Toutefois d'autres tableaux récapitulatifs établis dès 1946 prennent en compte sous le titre de "dépenses suisses en faveur des pays européens victimes de la guerre" ou "Schweizerische Ausgaben für die Internationale Hilfe" , les contributions fournies par la Suisse au titre de l'aide à la reconstruction économique sous forme de crédits commerciaux ou bancaires accordés dès la fin de la guerre. Ainsi dans un résumé daté du 15 octobre 1947 figurent les indications suivantes:

Crédits commerciaux:

1. Crédits de l'Etat:
France Frs. 300'000'000.-
Belgique et Luxembourg Frs. 40'000'000.-
Pays-Bas Frs. 25'000'000.-
Tchécoslovaquie Frs. 10'000'000.-
Angleterre Frs. 260'000'000.-
Norvège Frs. 5'000'000.-
Yougoslavie
Crédit privé avec garantie d'Etat Frs. 10'000'000.-
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Total des crédits d'Etat Frs. 650'000'000.-


2. Autres crédits:
France Frs. 90'000'000.-
Belgique et Luxembourg Frs. 50'000'000.-
Danemark Frs. 10'000'000.- Yougoslavie Frs. 5'000'000.-
Pays-Bas Frs. 25'000'000.-
partiellement garanti par la Confédération Frs. 50'000'000.-
Roumanie Frs. 30'000'000.-
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Total des crédits privés Frs. 235'000'000.-

Total général des crédits de l'Etat et privés Frs. 885'000'000.-
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Dans certaines synthèses, on fait encore mention des prestations considérables fournies par la Suisse au titre de la représentation des intérêts étrangers. Les don-nées à l'époque sont confidentielles et ne sont donc pas ajoutées dans ces tableaux. C'est dans les annexes au rapport sur les activités de la division de la représentation des intérêts étrangers de septembre 1939 au début 1946 que l'on trouve mentionné le montant total de 345 Mio de francs suisses pour des prestations fournies du 1er septembre 1939 au 31 décembre 1945 au titre de la représentation des intérêts des Puissances en guerre. Cette mise à disposition de fonds sous forme de devises aux puissances en guerre constitue une des prestations les plus appréciées par les Etats belligérants, même si les sommes effectivement distribuées aux bénéficiaires étaient remboursées par les Etats.

Pour avoir enfin une vue d'ensemble de la contribution suisse aux œuvres humanitaires et de solidarité, on peut additionner toutes les prestations fournies entre 1939 et 1948:

Activités humanitaires (1939-1948) Frs. 1'193'190'000.-
Crédits commerciaux (1945-1948) Frs. 650'000'000.-
Crédits bancaires (1946-1948) Frs. 235'000'000.-
Prestations forfaitaires selon les accords de Washington (1946) Frs. 250'000'000.-
Prestations au titre de la représentation
des intérêts étrangers (1939-1945) Frs. 345'000'000.-
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Frs. 2'673'190'000.-
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Certes, ce total paraît impressionnant; il constitue en effet une mise à disposition de fonds considérable au profit des pays victimes de la guerre. Toutefois, il convient de distinguer les sommes fournies à fonds perdus des crédits commerciaux et bancaires remboursables.

Ces derniers étaient évidemment très bienvenus auprès des pays engagés dans des tâches énormes de reconstruction; pour la Suisse, ils avaient aussi l'énorme avan¬tage de procurer de nouveaux débouchés aux exportations que la guerre avait pe¬turbées.

La disparition pour quelque temps du marché allemand, client traditionnel, avait rendu urgente la recherche de nouveaux débouchés. Or, à ce titre, on ne se cache pas dans les milieux suisses que les efforts continus au titre de l'action humanitaire dont bénéficièrent en priorité les pays européens proches ont contribué à faciliter cette réorientation des activités économiques extérieures au nom de la solidarité en faveur de la reconstruction des pays dévastés .

En conclusion, si un grand nombre d'actions humanitaires a pu être mené grâce au dévouement et à la générosité du peuple suisse, mû par un élan de solidarité et de fraternité humaine qui a été considérable - les chiffres sont éloquents à cet égard - il n'en demeure pas moins qu'au-delà de cet élan populaire les autorités politiques, mais aussi les milieux économiques, ont compris bien avant la fin de la guerre, l'atout que représentait la mission humanitaire de la Suisse pour assurer le rayonnement et la prospérité du pays dans le monde bouleversé de l'après-guerre.

Faut-il pour autant parler dans ce cas d'une instrumentalisation de l’œuvre humanitaire à des fins politiques ? Ce serait accorder trop d'importance aux objectifs suisses de politique étrangère. Celle-ci ne vise-t-elle pas essentiellement à entretenir des liens de coopération avec tous les États, plutôt qu'à tenter de diminuer ou supplanter l'un ou l'autre dans l'exercice d'une influence ?

En d'autres termes, les responsables de la politique étrangère de la Suisse ont bien conscience de la "modeste dimension" du pays pour se lancer dans un quelconque jeu de caractère machiavélique en recourant à l'atout humanitaire que représente cet impressionnant bilan des actions de solidarité. On peut même se risquer à se poser la question si au regard de l'instrumentalisation de l'action humanitaire dans la politique étrangère des États, la discrétion qui a longtemps accompagné l’œuvre humanitaire de la Suisse n'a pas plus efficacement contribué à former une image de pays solidaire qu'un étalage de ses activités ?

En revanche, les activités humanitaires déployées par les Suisses de tout horizon, assumant des tâches qui collent en général assez correctement aux besoins des personnes secourues, ont incontestablement contribué à procurer à la Suisse cette présence extrêmement diversifiée dans de très nombreux pays. Que ce tissu huma¬ni¬taire ait facilité le développement d'échanges commerciaux, techniques et financiers, c'est certain. Mais de le démontrer, c'est une autre affaire !